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总之，近代中国的宪政运动之所以会走向失败，从文化的视角来分析，其原因在于中国传统的宗法文化以及从宗法文化的温床上所生成的宗法秩序不仅没有被铲除，反而有着十分顽强的生命力。

[5]权利体系要能够生成和实施，只有通过那些作出对集体有约束力之决定的政治组织才能实现，政治权力通过法律形式为权利体系的确立和实现提供了可能途径和基本保障。比方说，在欧洲法律传统中有一个著名的法律等级秩序，根据这个等级秩序，由君主所制定的法律仍然是从属于由教会来执行的基督教自然法。

[4][德]哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第149～153页。宪法的规定及其实施是否保证了法律创制的合法有效性，法律体系是否为政治国家和市民社会提供了必要的法律生活模式。立法程序恰恰为人们之间的妥协提供了一个机制。进而言之，公民角色及其交往行动中的团结就成为现代法律的合法有效性基础。[10]因之，立法主体必须在理性中把握这种社会法律秩序的应有模式基础上，对社会秩序进行安排，并且通过立法技术的运用架构起现代社会的法律框架，以实现对政治利益、经济利益和其他社会利益的权威性分配。

[6][法]米海依尔·戴尔玛斯-马蒂：《世界法的三个挑战》，法律出版社2001年版，第40页。[15]而在这种法律模式中，国家对法律实施的事实性与法的制定程序中保障自由商谈的合法性之间仍然存在着张力。综上所述，社会主义市场经济和民主的发展，非政府组织必然要在公共服务、社会参与、政府行为评议和决策中扮演重要的角色。

从根本上讲，非政府组织的产生和运作在一定程度上起到缓解社会矛盾、维护社会稳定的作用，并非构成现实性的挑战或威胁。前者指那些由政府扶植成立并直接或间接受到政府各种特殊的资助、支持以及控制或支配的非政府组织。非政府组织的发展需要一个培育和引导的过程。因此，一般认为非政府组织与社会、政府具有铁三角关系，可以起到润滑剂的功效，维持三者间的平衡，并承担了很多的社会事务，促进社会稳定。

一般将其称为非政府组织、准政府组织、第三部门等。第三，政府对于非政府组织活动应具有宽容性和自律性。

有学者曾将非政府组织与政府的关系大致归结为四种类型;（1）对立及不信任关系。作为非政府组织，承担着公益性的事务，同样具有社会的责任，这就需要更高的道德标准来要求，需要法律来规定其行为的合法性。这实际上要为非政府组织参与政府决策提供空间。第二，政府在政策选择上应具有民主性和多样J性。

例如，有的非政府组织与环保部门结成伙伴关系，通过广泛的动员参与行动，成功阻止了破坏生态环境的云南怒江等水坝建造工程，开创了民间力量参与公共决策的先例。二是发展现有行政主体理论，使非政府组织也跻身其中，并且所有影响非政府组织的行动与决定，应受司法审查权规范。尤其今天中国社会能力逐渐增强、成熟。我国需要非政府组织扮演什么角色，以及如何对非政府组织的行为进行管理，必须依托宪法的结社权，认真贯彻和执行相关法律法规，以民主和法治与非政府组织进行沟通和合作，才能够在中国社会主义现代化建设中引导非政府组织发挥应有的作用。

尤其服务型政府的建立，非政府组织将越具有独立性和引导性，从政府政策的制定到执行，将从权威体制下的官僚式转向市场式，从而保障一个政府在坚持市场理念的同时，推动行政组织和参与决策的民主化。政府由全能型转向有限型，必然会出现非政府组织的权力分享，保持互助和合作的关系，也无法回避非政府组织对国家行政权力的自主性的潜在威胁和现实侵蚀。

作为组织，其具有管理性，就必然需要一定的资本或资源来维持其运作，必然会涉及其资金的募集，政府就必须有严格的法律规范或限制募集活动，并对存在欺诈或非法募集的行为进行规制或惩处。因此这种具有官民两重性的组织，并不是能够真正构成市民社会之公共领域的非政府组织，这种缺乏独立性、自治性、公益性、多元性、开放性的非政府组织，也无法有效地实现表达社会成员利益主张、自我调整社会秩序制衡国家政治权力乃至整合社会公共利益的应有功能。

除此之外，乐观者还认为，非政府组织的发展能在相当程度上补充现代民主政治在程序设置上的某些不足。{2}最权威的定义属联合国经社理事会1996年《联合国与非政府组织咨商关系决议》规定：非政府组织是指符合联合国宪章精神的各种非政府组织，无论其是国家的、地方的、区域的或者是国际层面的，这些组织应该设有总部并配有行政人员，应有民主章程、代议机构、责任机制和对外能力{3}。除此之外，很多国际组织对于非政府组织的界定均不同，这些定义集中概况了非政府组织的一些特性。由于现行制度的限制，缺乏合法性的社会组织，如果没有认可或授权，就会失去合法性、正当性和权威性，同时社会权力也被国家权力所压制。第三，非政府组织的行政法责任应具有平衡性。显然，我国现有涉及非政府组织的立法尚无法胜任上述问题，还处于无法可依状态。

这既是现代社会公务分权的一种结果，也是我国规范和管理非政府组织的前提。同时通过该规定，建立了一个正式的制度，使合格的非政府组织获得咨询的地位，同时也鼓励更多的非政府组织的出现。

一般而言，各国的立法对于非政府组织的设立都有相应的规定，同时要求组织必须遵守该国宪法及法律的规定。笔者认为，政府应建立一个常态的规范化的合作的机制，最好是制定非政府组织立法规范两者间的联系关系。

另一方面，通过这种接触不仅有助于政府发现各项被忽视的问题，也可以透过非政府组织找到解决的方案。这也是为什么我国行政法学界对于非政府组织所担当的社会权力及其对我国法治实践的积极作用，予以重视。

杨向东，上海政法学院法律系教师，法学博士。自治性我国自20世纪90年代以来，作为政治文明的行动者和推动者—非政府组织（Non-GovernmentOrganization,简称NGO）迅速兴起，在国际和国内舞台上扮演日益重要的角色。显然，对于非政府组织是谨慎的态度，在社会多元化，存在结构性矛盾的今天，完全杜绝非政府组织的参与是不切实际的，同样，完全放任非政府组织的活动，同样会把治理失败的风险转嫁给社会。它们一般得不到政府的特殊照顾，相应地也没有受到政府的控制或支配，通常作为草根组织和一般市民保持密切的联系。

非政府组织具有利益表达和利益集结功能，要恰当地发挥非政府组织的功效，行政法制度明确界定非政府组织与政府、市场之间的界限，规定非政府组织参与制定公共政策的法律地位、权利义务、内容途径、范围层次、形式程序等，使非政府组织成为公共政策体系建设的组成部分，确保非政府组织参与制定公共政策的独立性和合法性。三、非政府组织的行政法责任非政府组织具有组织性和民间性等特征，又以公益性事务为主，若没有法律规范和制约，也必然会导致挑战政府权威，甚至从民间性走向民粹性。

（5）人财物的限制，尽管非政府组织在西方国家获得了长足的发展，但人财物的限制始终存在，这一点对于那些小型组织而言尤其如此{12}。要发展非政府组织就必须发展组织，扩展活动范围，建立相应的组织网络，在基层拥有强大的活动能力和影响力，这也造成了非政府组织发展的两难境地。

中国不同于西方的民主社会，非政府组织的发展主要是政府领导和推进。针对非政府组织的活动或行为，很多国家都进行了一定程度的约束。

自治权是非政府组织构建和运作的基础，因此非政府公共组织更多的管理权力既不是来自法律的明确授予，也不是来源于法律的确认，而是由其成员通过组织内部的机构，如会员大会和一定程序获得的。这个概念主要有三个便利：一是国家授权或委托、认可，强调了政府对于非政府组织的管理和监督，既包括了权力的授予，也包括了根据宪法结社权或社会协议自治形成组织，需要政府的认可并确认。改革开放以来，国际非政府组织与政府官方及国内非政府组织的合作，推动了我国本土非政府组织的发展。遗憾的是，我国的非政府组织立法严重滞后，行政法的研究也是只见树木，不见森林，很多制度对于非政府组织过分限制、甚至阻碍了组织的发展，导致了严重的脱节。

第一，政府管理过程中，政府权威性应具有主导性和引导性。根据政府授权或委托，组织具有了一定的行政管理权，因此借以界定非政府组织。

政府和非政府组织并不对立，也不孤立，非政府组织对于政府的管理起到了辅助作用。一些激进的批评者则认为，发达国家的非政府组织在表面上有利于民主政治的稳定，但在实质上却有损于民主的本质。

也有的学者进一步指出，我国绝大多数非政府组织的产生都与政府自上而下推行的改革有关，有必要区分两种类型的非政府组织，即自上而下的非政府组织和自下而上的非政府组织[1]。为此，法律法规上对各类非政府组织跨省开展活动以及成立全国性的组织都做了严格的限制

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